副伏羅歸義王，立王庭於白海之濱。
與劉備重築的白檀城，互市多年。隨高車日益漢化，受三郡烏桓、南匈奴等內遷部族所染，亦逐漸適應農牧。如今皆築城而居。再加眾所周知的“北有薊，莫縱韁”。邊郡形勢，逐漸穩定。
長城以北。前漢時所置，今漢已廢數縣：白檀、平剛、石成、廣成、白狼等，今多有部族定居，廣種苜蓿，習得青儲飼料製備等諸多技藝，變遊牧為半農牧。水草豐茂時，在草場間遷徙遊牧。隆冬枯草季，則入安居點。避暴雪極寒。水洗水暖，享一年安逸，故稱“半遊牧”。隻需不在遊動，遊牧還有何所懼。
劉備與副伏羅老王商定。前漢時邊郡，悉數複置。立高車十二歸義侯國。類比“使匈奴中郎將”，設“使高車中郎將”。
使匈奴中郎將，主護南單於，比二千石，可擁節，有從事二人，有事可新增。主，持節出使、領護或衛護南匈奴等職責，亦主監察北匈奴動靜。
高車歸義侯國，類比管理東夷之樂浪。大事小情，無需上洛。可入白檀城，向使高車中郎將通稟。
“十二侯國”的設立，可謂神來之筆。與劉備先前，將羌、氐分治，立護氐校尉，如出一轍。
歸義侯國，既稀釋瓦解了高車十二部過於集權的部落製度，又分散了各部渠帥，對老丈人王位的覬覦。
可謂一石數鳥。參考西域都護府之於西域城邦。分而化之，對大漢有利。
歸義侯國的建立。標誌著高車正式納入大漢治理體係。
通商互市，各取所需，各補所短。再加有薊國虎踞在側。衣食無憂，生活日漸安逸的高車，又豈敢輕起刀兵。
饑寒起盜心。亙古不變之真理。
但凡過的下去。誰又願提著腦袋，鋌而走險。終歸是“逼上梁山”。
趨利避害，人之常情。便是塞外胡人，亦不例外。
分立高車十二侯國，效果斐然，遠超劉備預計。
所謂人過留名，雁過留聲。又謂名不正而言不順。能被大漢認可，方能名正言順。從此往後，被各自部族，乃至整個部落聯盟，所認可。
薊王又約定。新任高車歸義王，當從高車十二歸義侯中，由部落聯盟並漢庭，共同推選。
並將此項製度，不斷延續乃至發揚光大，形成“祖製”。
一旦高車部落習慣了推選製度。必會傳承有序。降低老王去世後，兵亂四起，各部互相攻伐，聯盟隨即瓦解的風險。
輪流推選製度，也能有效防止一家獨大。漢庭的介入，如同西域都護府，防止小國被大國所並。
使高車中郎將，與漢廷“使者校尉”，有異曲同工之妙。
毫不客氣的說。大漢的使者校尉，在舉目皆是奴隸國度的暗淡星空下，以封建製度的先進性而言，絕對是維係區域穩定的中堅力量。
當然，對封建體質的種種先進性，部落聯盟最直觀的體驗，便是與之打交道的漢人官吏。
換言之。首任使高車中郎將的人選。直接關係到“推選製度”成敗與否。
劉備必須慎重。
現任西林令閻柔，是薊王心中不二之選。
唯一掣肘，閻柔名聲在外。乃是眾所周知，直少年時便追隨劉備的肱骨家臣。若堂而皇之，調任高車中郎將，恐遭人非議。尤其在薊國再並五縣，舉世矚目之際。不可輕易落人口實。
況且，西林邑二萬餘戶牧人，豢養三十萬匹各式良馬，乾係重大。民情政務，皆需閻柔打理。急切間，亦難假他人之手。
知主公劉備憂心使高車中郎將人選。閻柔、閻誌二人，遂向劉備舉薦了幽州漁陽人，鮮於輔、鮮於銀。
二人久居邊郡，與胡人常有往來。熟悉胡人習俗，又頗知兵事。最關鍵，與薊王並無交集。乃野士白身。劉備見過甚喜，薦於幽州牧王允當麵。由王允表為使高車中郎將、副中郎將。治白檀城，掌使高車，處理與之有關事務。